“监”字始见于商代甲骨文及商代金文，其古字形描绘的是一个人俯身低头面对盛水的器皿，本义是以水为镜照视自己。这种照视是由上往下看，引申出自上视下的意思，由此又引申出监察、监督等含义。

流变

我国早在先秦时期就开始了监察机制的探索，如春秋时期的进谏奖励制度和御史官。战国后期，秦国施行郡县制，郡设置守、尉、监。监可称为监察官员，其主要职责是负责监察郡守等人的行政事务。秦统一六国后，建立了以三公九卿为行政管理体制的中央集权国家，御史大夫为最高监察官，同时，在三十六郡设置监郡御史，创建了从中央到地方的监察制度，从而有序地加强了中央集权。

从秦统一六国，到被汉朝取代只有短短15年，国家层面的监督体系只能算初有成果。汉承秦制，汉惠帝颁布了《监御史九条》，它是我国历史上第一部监察法规。元封元年（前110年），汉武帝刘彻撤销了在各郡设置的监察御史，在十三部（州）分别设置了一名刺史，刺史每年8月起开始在各自的监察区内巡行，年底回中央报告工作。汉武帝在《监御史九条》的基础上制定颁发了《六条察郡之法》，又称《六条问事》。《六条问事》制度的建立，对中国古代监督体系发展具有里程碑意义。刺史秩卑权重，以小监大，顾忌少，可以大胆工作，同时也便于管理和约束。刺史按照《六条问事》巡视各部州，这是一种全新的监督方式，开创了我国历史上巡视制度的先河。

唐朝在中央设置了独立的御史台，下设台院、殿院、察院，分工明确，互相配合。地方则分十五道监察区，形成一个完善严密的中央监察机制。此外，唐朝监督体系最大的亮点是建立了谏官制度。

宋朝继承了唐朝的监察制度，有了“风闻奏事”制度，谏官可以根据道听途说来参奏大臣。按规定，御史有“闻风弹人”之权，每月必须向上奏事一次；上任后百日必须弹人，否则就要罢黜为外官或受罚俸处分。谏官制度、“风闻奏事”的善用，推动了国家有效治理。但宋朝时的“风闻奏事”却是一把双刃剑，谏官们滥用职权，乱告、诬告层出不穷，官员间勾心斗角、矛盾重重。

明代将中央按系统监察和地方分区监察相结合，专设六科给事中，是独立的监察机构，旨在加强皇帝对六部的控制。六科给事中制度是明朝君主在借鉴和总结前朝历代给事中制度的基础上，结合本朝实际加以改造和创新的成果，是明代监察制度的重要组成部分。清初沿明制，到了雍正时期，六科给事中归至都察院，和各道监察御史共同负责对京内外官吏的监察和弹劾。此外，清朝还在一些重要行业、重要事件、重要节点设立监察御史，如巡盐御史、河道御史。明清时期在“六部”分设监察职官即六科给事中是个创举，开启了国家层面派驻制度的实践。

局限

中国古代监督体系在古代国家的政治运行中，对国家权力、政府权力、官僚权力的监督和约束确实发挥了积极作用。然而，我们不难看到，在封建社会以地主阶级为统治者的大背景下，中国古代监察制度有明显的历史局限。

古代监督体系在封建社会得以形成和不断发展，核心在于其能帮助封建统治者监督百官行使职权，在推动官员的有效任用、了解和把控社会秩序、洞察民情舆情等方面起到了一定的平衡和调节作用。但是，从监督的根本出发点来说，是为了维护皇权。各级监察官吏只对上司和皇权负责，体现的是皇权意志，代表的是少数人的利益。

另外，中国古代的监督制度不是为了保护公民权利和伸张正义，更没有制约和监督统治阶级的政治动机。中国历来就有官本位的文化传统，历史上没有任何关于百姓监督官员的记载。封建社会“民不告官”是民间流传的“潜规则”，实际上体现的是百姓对社会体制和权贵阶层的无奈，即使有无畏强权的义士用极端的方法挺身而出，但对整个官僚体系而言根本微不足道，收效甚微。古代监察机制纯粹是官僚对官僚的自娱自乐，最终演变为古代官场中盛行的“欺上瞒下”“官官相护”等丑恶现象。

谁来监督监督者，一直是国家监察体制设计与构建中要破解的问题。封建社会中，监督体系是自上而下的层层监督，只有授权而无制约，监督者有极大的个人裁量权，某种程度上监察官的权力处于一种不受约束的状态。权力不受约束必然导致腐败，光靠监察官的道德品行是远远不够的。在中国古代，地方官员的道德评价、量绩问效、功过定断很大程度上就掌握在这些监察官手上，地方官员对这些监察官往往逢迎巴结，大投其好，容易形成新的腐败利益集团。

回顾古代监督体系的发展，呈现出的是一种波浪式的发展历程。历史上朝代更替时，新的统治者们都有治理好国家的初衷和愿望，也会颁布一些治官治吏的制度，但恰恰最不讲法治的人就是君王。监督的成效更多取决于封建君主的开明程度和政治需求。皇权主导的根本政治制度，是典型的人治而不是法治，这无疑给贪污腐败提供了滋生的土壤。这种“法律化”并不等同于法治化，这些律令只是君主手中的工具，权大于法依然是政治活动的普遍现象。总的来说，古代监督仍然是以人治为主、法治为辅。

（原文有删减）

来源：《廉政瞭望》2022年第Z1期